Neuer Referentenentwurf zum Hinweisgeberschutzgesetz
Die Bundesrepublik Deutschland ist weiterhin bei der Umsetzung der Richtlinie (EU) 2019/1937 (Hinweisgeberrichtlinie) säumig. Über die, wenn auch begrenzte, Wirkung einer nicht fristgerecht umgesetzten Richtlinie haben wir bereits im Februar berichtet (siehe unten).
Zwischenzeitlich hat das Bundesministerium der Justiz mit der Veröffentlichung des neuen Referentenentwurfs zum Hinweisgeberschutzgesetz (vom 13. April 2022) einen erneuten Anlauf genommen. (Der Gesetzgebungsversuch der Vorgängerregierung aus dem Jahr 2021 konnte vor dem Regierungswechsel nicht mehr umgesetzt werden.) Der Bitte zur Stellungnahme des Bundesministeriums folgend sind bis Mitte Mai 2022 Stellungnahmen verschiedenster Verbände zum aktuellen Gesetzesentwurf in großer Zahl eingegangen. Wie viel Zeit die Auswertung der Stellungnahmen und eine etwaige Anpassung des Referentenentwurfs in Anspruch nehmen wird, kann nicht genau vorhergesagt werden.
Jedenfalls ist in Anbetracht des von der Kommission der Europäischen Union im Frühjahr 2022 eingeleiteten förmlichen Vertragsverletzungsverfahrens mit einer beschleunigten Umsetzung der Hinweisgeberrichtlinie durch den Erlass eines nationalen Gesetzes zu rechnen. Es kann angenommen werden, dass das zukünftige Gesetz noch vor Ende des Jahres 2022 in Kraft treten wird, sodass wenig Zeit zur Umsetzung verbleiben wird. Auch zeichnet sich eine „überschießende“ Umsetzung des Hinweisgeberschutzgesetzes ab: Der nationale Gesetzgeber wird voraussichtlich strengere Anforderungen an Unternehmen stellen, als es die EU-Richtlinie als Mindestvorgabe vorsieht.
Der Referentenentwurf sieht einen Bußgeldkatalog vor. Darüber hinaus können Mitarbeiter eines Unternehmens, die nicht ausreichend geschützt wurden, Schadensersatzansprüche geltend machen. Rechtsträger sollten ihre Strukturen und Abläufe schon jetzt proaktiv überprüfen und auf eine kurzfristige Umsetzung der anstehenden Gesetzesänderung ausrichten.
15.02.2022
Wer trotz fehlendem nationalen Umsetzungsgesetz handeln muss
Seit Mitte Dezember 2021 entfaltet die „Whistleblower-Richtlinie“ in Deutschland gewisse rechtliche Wirkungen. Für viele Rechtsträger bestehen schon jetzt Handlungspflichten, auf andere kommen sie unausweichlich und womöglich kurzfristig zu. Ein Überblick.
Es hätte kommen sollen, kam aber nicht – das „Hinweisgeberschutzgesetz“. Die so genannte „Whistleblower-Richtlinie“ der EU (RL (EU) 2019/1937, im Folgenden: WBRL) verpflichtete den deutschen Gesetzgeber, bis zum 17. Dezember 2021 ihre Inhalte in deutsches Recht umzusetzen. Dem wollte man mit dem im Referentenentwurf vorgelegten Hinweisgeberschutzgesetz entsprechen (siehe Solidaris Information 3/2021), scheiterte aber an der Umsetzung vor Ablauf der letzten Legislaturperiode.
Die WBRL zielt auf Regeln ab, die sogenannten „Hinweisgebern“ oder „Whistleblowern“ Schutz bieten, einen institutionellen Umgang mit von ihnen erhaltenen Informationen vorzuzeichnen und die Vorhaltung der notwendigen Einrichtungen zur Erteilung der Hinweise sicherzustellen. Hinweisgeber sind Personen – z. B. Mitarbeiter –, welche bestimmte Rechtsverstöße in Unternehmen erkennen und intern monieren, staatlichen Stellen anzeigen oder gegenüber der Öffentlichkeit offenlegen. Unternehmensintern werden solche Verhaltensweisen oft negativ bewertet, was zu nachteiligen Konsequenzen für die Hinweisgeber führen kann. Wegen des Interesses der Rechtsordnung an einem rechtmäßigen Verhalten der am Rechtsverkehr teilnehmenden Einheiten sollen solche Benachteiligungen verhindert und die Untersuchung erteilter Hinweise sowie die Durchführung geeigneter Folgemaßnahmen sichergestellt werden.
Die wohl aufwendigste Maßnahme, die infolge der WBRL auf bestimmte Organisationen zukommt, ist die Einrichtung einer „Whistleblowing-Stelle“, die über speziell geschultes Personal verfügt. Bei dieser internen Stelle sollen Hinweisgeber Informationen melden können, wobei ihr Schutz zu gewährleisten ist und konkrete Maßnahmen hinsichtlich der mitgeteilten Informationen binnen bestimmter Fristen ergriffen werden müssen.
Wäre das Hinweisgeberschutzgesetz rechtzeitig in Kraft getreten, hätte sich der deutsche Rechtsverkehr an dessen Vorgaben orientieren und die dort vorgeschriebenen Pflichten umsetzen müssen. Nachdem die Umsetzungsfrist verstrichen ist, stellt sich die Frage, ob und von wem die sich aus der WBRL ergebenden Pflichten gleichwohl – also ohne konkretes nationales Umsetzungsgesetz – umzusetzen sind. Für sich genommen verpflichtet die WBRL die Mitgliedstaaten, konkrete nationale Vorgaben zum Schutz von Hinweisgebern zu schaffen. Die WBRL selbst ist also nicht auf eine unmittelbare Geltung gegenüber anderen Rechtssubjekten angelegt. Gleichwohl kann aber eine (un)mittelbare Wirkung in Betracht kommen, wenn die WBRL darauf abzielt, einen öffentlich-rechtlichen Anspruch der Bürger gegenüber dem Staat zu entwickeln. In diesem Fall können sich Bürger im Verhältnis zum Staat auf die WBRL berufen, auch wenn dieser die Schaffung eines Umsetzungsgesetzes versäumt hat.
Organisationen des privaten Sektors
Eine unmittelbare Wirkung zwischen Privaten wird überwiegend abgelehnt. Hinweisgebern erwachsen aus der WBRL allein grundsätzlich lediglich mittelbare Ansprüche gegenüber privaten Organisationen. Demgemäß wird man auch nicht annehmen müssen, dass Arbeitgeber des privaten Sektors bereits einer gesetzlichen Pflicht unterliegen, Meldestellen einzurichten.
Mittelbare Auswirkungen können sich ergeben, weil die WBRL eine Bindungswirkung gegenüber Gerichten entfaltet. Diese sind gehalten, das nationale Recht bei seiner Anwendung – in den Grenzen seines Wortlautes – so auszulegen, dass es den Vorgaben der WBRL entspricht. Das kann dazu führen, dass eine bisher gefestigte nationale Rechtsprechung Änderungen erfährt. Im Hinblick auf die WBRL erscheint es insbesondere gut möglich, dass künftig in arbeitsrechtlichen Prozessen mit Personen, die sich als Hinweisgeber betätigt haben, andere Ergebnisse gefunden werden als bisher. Das deutsche Recht zu diesem Themenbereich wurde großteils gerichtlich entwickelt. Das Schutzniveau für Hinweisgeber wird durch die WBRL im Verhältnis zum bisherigen Recht aber angehoben. Daher ist mit einer Anpassung der Rechtsprechung in diesem Sinne zu rechnen. Insbesondere ist in der WBRL vorgesehen, dass es zu einer Beweislastumkehr zu Lasten der Arbeitgeber kommt. Die WBRL verbietet es, Mitarbeiter wegen ihrer Handlungen als Hinweisgeber nachteiligen Maßnahmen auszusetzen. Bisher musste der gegen eine nachteilige Maßnahme klagende Arbeitnehmer den Zusammenhang zwischen Benachteiligung und seinem Hinweis darlegen. Nach Art. 21 Abs. 5 der WBRL soll künftig im Falle einer nachteiligen Maßnahme gegenüber einem Hinweisgeber angenommen werden, dass die Benachteiligung eine Repressalie aufgrund der Meldung oder Offenlegung war. Gegenteiliges ist vom Arbeitgeber zu beweisen. Das wird eine gute Dokumentation und Nachweisbarkeit der Gründe für die nachteilige Maßnahme erfordern.
Organisationen des öffentlichen Sektors
Weiteres gilt für Organisationen des öffentlichen Sektors (inklusive Gemeinden). Dies schließt neben klar dem öffentlich-rechtlichen Wirken zuzuordnenden Organisationen gemäß Art. 8 Abs. 9 WBRL auch solche (auf den ersten Blick vielleicht privat erscheinende) Organisationen ein, die im Eigentum oder unter Kontrolle einer Organisation des öffentlichen Sektors stehen. Beispielsweise kann ein Kreiskrankenhaus in der Rechtsform einer GmbH erfasst sein, wenn die Mehrheit der Kapitalbeteiligungen von einer Gemeinde gehalten wird. Solche Organisationen des öffentlichen Sektors sind von einer unmittelbaren Wirkung der WBRL betroffen, soweit deren Anordnungen unbedingt gelten sollen und hinreichend genau sind. Letzteres wird man über weite Strecken annehmen können. Die WBRL gibt grundsätzliche Mindeststandards vor. Wo sie die Ausgestaltung dem nationalen Gesetzgeber überlässt, lässt sie diesem zwar große Freiheiten – dies muss aber nicht als fehlende Bestimmtheit, sondern kann als Gestaltungsspielraum verstanden werden. Bezüglich vieler der angeordneten Pflichten dürfte gegenüber Organisationen des öffentlichen Sektors daher eine unmittelbare Wirkung bestehen. Dadurch würde diesen Organisationen abverlangt, jene Pflichten schon jetzt zu erfüllen, deren Einführung die WBRL in nationales Recht fordert.
Gerade hinsichtlich der aufwendigen Einrichtung von Meldestellen besteht wohl seit dem 18. Dezember 2021 eine Pflicht zu deren Vorhaltung. Nach dem Wortlaut der WBRL gilt dies für sämtliche Unternehmen und Gemeinden des öffentlichen Sektors, denn die für gewisse private Organisationen in Art. 8 Abs. 3 der WBRL vorgesehene Beschränkung auf Organisationen mit 50 oder mehr Arbeitnehmern gilt nicht für öffentliche Organisationen. Art. 8 Abs. 9 WBRL erlaubt es den Mitgliedsstaaten lediglich, solche öffentlichen Organisationen von der Einrichtungspflicht auszunehmen, die über weniger als 50 Mitarbeiter oder, wenn es sich um Gemeinden handelt, über weniger als 10.000 Einwohner verfügen. Mangels eines deutschen Umsetzungsgesetzes ist eine solche Ausnahme aber nicht gegeben.
Die obigen Ausführungen zu mittelbaren Auswirkungen durch die Rechtsprechung gelten für Organisationen des öffentlichen Sektors entsprechend.
Fazit
Schon jetzt dürften öffentliche Organisationen interne oder extern betriebene interne Meldestellen schaffen müssen. Dies betrifft zum Beispiel auch Kreiskrankenhäuser in der Rechtsform der GmbH, deren Träger mehrheitlich Gemeinden oder öffentliche Stiftungen sind. Auch Organisationen, die noch nicht von unmittelbaren Pflichten betroffen sind, sollten sich jetzt mit der Thematik befassen. Denn wenn das Umsetzungsgesetz kommt, muss es möglicherweise schnell gehen. Dann müssen das notwendige Wissen für die Anwendung des Rechts der WBRL bzw. des absehbaren Umsetzungsgesetzes in den betroffenen Organisationen nebst den erforderlichen Kanälen und Vorkehrungen vorgehalten werden. Daher ist es bereits jetzt sinnvoll, Mitarbeiter für die Meldestelle zu schulen. An eigenen Meldestellen besteht übrigens ein autonomes Interesse: Fehlen diese, werden sich Hinweisgeber an externe staatliche Meldestellen oder gegebenenfalls an die Öffentlichkeit wenden. Bei Fragen zur WBRL, zum ausstehenden Umsetzungsgesetz oder zur Einrichtung von Meldestellen unterstützen wir Sie gerne. Daneben bieten wir unseren Mandanten auch den externen Betrieb der internen Meldestelle durch unsere Compliance-Experten an.
14.09.2021
Umsetzung der EU-Whistleblower-Richtlinie in nationales Recht stockt
Wenn auch derzeit das Gesetzgebungsverfahren ins Stocken geraten ist, wird das seit geraumer Zeit intensiv diskutierte Hinweisgeberschutzgesetz das Thema Compliance um eine weitere Facette ergänzen. Auf der einen Seite sollen Hinweisgeber (sog. „Whistleblower“) zukünftig besser vor Repressalien wie zum Beispiel arbeitsrechtlichen Sanktionen geschützt werden. Auf der anderen Seite müssen Unternehmen vor der vorschnellen und empfindlichen Veröffentlichung von (unbelegten) internen Missständen bewahrt werden. Die Umsetzung des Hinweisgeberschutzes hat nach unserer Einschätzung das Potential, die größte betriebliche Compliance-Herausforderung nach der Datenschutzreform im Jahr 2018 zu werden.
Solidaris Checkliste zur Implementierung von Hinweisgeberschutz-Lösungen
Fordern Sie sich unsere Checkliste im PDF-Format an und behalten Sie damit alle wichtigen Punkte zur Einrichtung von Hinweisgeberschutz-Lösungen in Ihrer Einrichtung im Blick.
Verpflichtung zur Schaffung einer internen Meldestelle schon ab 250 Mitarbeitern
Ausgehend vom vorliegenden Referentenentwurf zum Hinweisgeberschutzgesetz (HinSchG-E) haben Hinweisgeber ein Wahlrecht, ob sie sich an eine interne oder externe Meldestelle wenden möchten. Während externe Meldestellen unter anderem beim Bundesdatenschutzbeauftragten oder bei der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) angesiedelt sind, sollen zunächst alle Unternehmen ab 250 Mitarbeitern verpflichtet werden, interne und zugleich unabhängige Meldestellen zu schaffen. Diese Stellen sollen Meldungen durch Hinweisgeber vertraulich und gegebenenfalls anonym erfassen und diesen konsequent im Unternehmen nachgehen. Dies kann insbesondere durch interne Untersuchungen bei betroffenen Personen und Arbeitseinheiten geschehen. Kleinere Unternehmen (ab 50 Mitarbeiter) sollen gemäß dem Entwurf des Hinweisgeberschutzgesetzes erst nach einer zweijährigen Übergangsphase (also ab Dezember 2023) zur Errichtung einer internen Meldestelle verpflichtet werden.
Von der Meldung bis zur Aufklärung
Das Verfahren sieht vor, dass die interne Meldestelle dem Hinweisgeber den Eingang der Meldung binnen sieben Tagen bestätigt. Nach oder schon bei Prüfung der Meldung auf Stichhaltigkeit hält sie Kontakt und kann weitere Informationen vom Hinweisgeber einholen. Dem Hinweisgeber ist grundsätzlich spätestens nach drei Monaten eine Rückmeldung zu den geplanten oder bereits ergriffenen „Folgemaßnahmen“ (§ 3 Abs. 7 HinSchG-E) zu erteilen. Die Folgemaßnahmen sind dabei nicht abschließend geregelt und können neben der Möglichkeit weiterer interner Ermittlungen auch den Verweis an eine andere zuständige Stelle umfassen. Weiter kann das Verfahren aus Mangel an Beweisen oder anderen Gründen abgeschlossen werden.
Besetzt werden sollen die Meldestellen gemäß Hinweisgeberschutzgesetz durch interne Mitarbeiter oder auch fachkundige externe Dritte, die für diese Aufgabe besonders geeignet und regelmäßig zu schulen sind. Dabei ist darauf zu achten, dass Interessenskonflikte effektiv vermieden werden. Als geeignete Personen werden Korruptions-, Compliance-, Integritäts-, Rechts- oder Datenschutzbeauftragte, Auditverantwortliche oder externe Dritte mit entsprechender Expertise angesehen.
Hinweisgeber kann Recht zur Veröffentlichung haben
Unter gewissen Umständen dürfen Hinweisgeber ohne Furcht vor Repressalien Verstöße offenlegen, also veröffentlichen (§ 31 HinSchG-E). Da die Veröffentlichung erhebliche Auswirkungen auf das Ansehen des Unternehmens in der Öffentlichkeit haben kann, ist sie als ultima ratio angelegt. Sie ist nur dann erlaubt, wenn der Hinweisgeber entweder im Rahmen des externen Meldewegs keine Rückmeldung über das Ergreifen von Folgemaßnahmen erhalten hat oder wenn der Hinweisgeber – auch ohne dass er zuvor den internen Meldeweg beschritten hat – davon ausgehen konnte, dass der Verstoß eine unmittelbare oder offenkundige Gefährdung des öffentlichen Interesses darstellen kann, im Fall einer externen Meldung Repressalien zu befürchten sind oder aufgrund der Umstände des Falles die Aussichten gering sind, dass die externe Stelle wirksame Folgemaßnahmen einleiten wird.
Vom Gesetz werden Hinweisgeber nur geschützt, wenn sie zum Zeitpunkt der Meldung oder Offenlegung davon ausgehen konnten, dass die Informationen der Wahrheit entsprachen und sie diese nicht durch eine Straftat erlangt haben (§ 34 Abs. 1 HinSchG-E). Daneben werden gegebenenfalls auch noch Personen geschützt, welche den Hinweisgeber unterstützen (§ 33 HinSchG-E).
Recht auf Schadensersatz bei unrechtmäßigen Repressalien
Erfährt der Hinweisgeber dennoch ungerechtfertigte Repressalien seitens des Unternehmens, steht ihm Schadensersatz zu (§ 36 HinSchG-E). Wer jedoch vorsätzlich oder grob fahrlässig eine Falschmeldung veröffentlicht, wird nicht geschützt und macht sich seinerseits schadensersatzpflichtig.
Die Umsetzung des Hinweisgeberschutzgesetzes stockt
Bis zum 17. Dezember 2021 haben die Mitgliedsstaaten nun Zeit, die im Dezember 2019 in Kraft getretene Richtlinie 2019/1937 zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Kündigungsrecht melden (sog. EU-Whistleblower-Richtlinie) in nationales Recht umzusetzen. Vor der Bundestagswahl im September wird daraus aber aller Voraussicht nach nichts mehr. Die Regierungskoalition konnte sich nicht abschließend auf einen gemeinsamen Entwurf zum Hinweisgeberschutzgesetz einigen, so dass bisher „nur“ ein Referentenentwurf vorliegt. Daher wird im Anschluss an die Bundestagswahl die Zeit für den Erlass des neuen Gesetzes knapp.
Praxis-Hinweis zum zukünftigen Hinweisgeberschutzgesetz
Wir empfehlen, schon frühzeitig Richtlinien zum Meldeweg und zum Umgang mit einer Meldung zu erstellen und ein rechtssicheres Hinweisgeberschutzsystem zu etablieren. Unsere Checkliste zum Hinweisgeberschutz (PDF) hilft Ihnen, dabei die wichtigsten Punkte im Blick zu behalten. Das System sollte auch über die Homepage zugänglich und nicht auf Mitarbeiter beschränkt sein. Denn wer als Dritter – z. B. Zulieferer, Dienstleister oder Geschäftspartner – etwas melden will, wird ansonsten wohl eher eine externe Meldestelle kontaktieren. Unbedingt sollten die in Frage kommenden Mitarbeiter frühzeitig geschult werden. Wir werden unser Seminarprogramm um entsprechende Angebote erweitern. Gern unterstützen wir Sie bei der Einführung eines Hinweisgeberschutzsystems.
